Дмитрий Журавлев: Главная социальные обязательства лежат на местных бюджетах, а главные деньги - на федеральном

Гости
Дмитрий Журавлёв
доцент Финансового университета при Правительстве РФ, научный руководитель Института региональных проблем

Юрий Коваленко: "Регулирование расходных обязательств регионов нужно ограничить". С таким предложением выступил министр финансов Антон Силуанов.

Ольга Арсланова: По его мнению, федеральные органы исполнительной власти вводят обременения – я процитирую Силуанова – "новые квазирасходные обязательства для субъектов". И Силуанов заявил, что это абсолютно неприемлемо. "Иногда таких решений больше, чем объем и возможности доходов того или иного субъекта".

Будем разбираться, что же изменится в жизни регионов, вместе с нашим гостем Дмитрием Журавлевым, генеральным директором Института региональных проблем. Здравствуйте.

Дмитрий Журавлев: Здравствуйте.

Юрий Коваленко: Здравствуйте.

Ольга Арсланова: Давайте разберемся сначала, что же это такие за квазирасходные обязательства, которые возникают, я так понимаю, по инициативе федеральных органов исполнительной власти.

Дмитрий Журавлев: По инициативе федеральных органов исполнительной власти возникают некие вообще обязательства регионов, связанные, например, с выполнением Майских указов. И их "квази" не назовешь. Это просто расходы, да? Федеральные органы не заставляют регионы расходовать, потому что там особо заставлять-то нечего. Дело в том, что напряжены и перенапряжены бюджеты практически всех российских регионов. У нас слишком много денег уходит на федеральные органы.

Ольга Арсланова: А Силуанов сейчас что – какой-то секрет открыл, что у них нет денег и они не могут эти обязательства выполнять? Это до него было не понятно?

Дмитрий Журавлев: Силуанов ищет решение. И я его понимаю, если отвлечься от реальности, а поговорить о его собственной задаче. Главная задача Минфина – это чтобы расходы были меньше, а доходы – больше. Минфин в любой стране…

Юрий Коваленко: То есть господин Силуанов хочет, чтобы платили так же, а тратили меньше? Я правильно понимаю, да?

Дмитрий Журавлев: Чтобы тратили меньше.

Юрий Коваленко: А вот еще вопрос по поводу этих дорогих заграничных кредитов. Получается, что у нас еще и регионы в кредит живут, так?

Дмитрий Журавлев: Регионы живут в кредит, конечно. И они платят, может быть, не всегда заграничные кредиты, потому что, вы извините, иностранные банки не всем регионам дадут.

Юрий Коваленко: Из-за плохой кредитной истории?

Дмитрий Журавлев: Просто ведь видно, что в этом регионе есть, да? Чтобы вам дать в долг, должно быть что-то, что вы можете продать, чтобы этот долг отдать. Даже если это не будет взято в качестве обеспечения долга, а просто тот, кто вам дает, он должен знать, что у вас это есть. У нас регионы разные. У нас есть Красноярский край или север Тюменской области, но им кредиты не нужны, у них денег хватает. И есть моя любимая Марий Эл, в которой картошка, и все. Прекрасный в действительности регион, но условия такие, что живут люди там небогато.

Юрий Коваленко: То есть получается, что кредиты могут ограничить брать. Но ведь они уже взяты, их выплачивать же нужно.

Дмитрий Журавлев: Вот! К самой главной теме мы и пришли. Дело в том, что у нас федеральное правительство периодически выкупает кредиты регионов, заменяя их правительственными кредитами под малый процент. Делается это для того, чтобы регион просто не взорвался финансово. Ну, я так понимаю, что федеральному правительству этот процесс несколько поднадоел.

Ольга Арсланова: Потому что долг федеральному правительству тоже, наверное, возвращается не всегда, скажем прямо.

Дмитрий Журавлев: Да. А возвращает-то уже федеральное правительство. У нас, как вы знаете, дефицит и федерального бюджета. Он не очень большой по отношению к объему бюджета, но он есть. И Минфин, еще раз повторю, это его обязательство и задача – сокращать этот отрицательный баланс и в идеале сделать положительный. Поэтому, конечно, Министерство финансов всеми силами старается это сделать.

Ольга Арсланова: А как может выглядеть на региональном уровне вот этот мораторий на квазирасходы? То есть им что теперь скажут? "Можете не следовать Майским указам. Можете не поднимать зарплату шахтерам. Можете не выплачивать социальные пособия"?

Дмитрий Журавлев: Нет, квазирасходы – это, например, расходы на административный аппарат. Другой вопрос… Просто Министерство финансов не дало определения, что оно вносит в это понятие. Это они знают. Мы с вами только предполагать можем.

Другой вопрос, что и административный аппарат нельзя ужимать до бесконечности, понимаете. Дешевая власть очень дорого обходится. Тут тоже свои пределы. То есть проблема в действительности не в квазирасходах. Проблема вообще в финансовой обеспеченности тех задач, которые стоят. У нас бюджет всех уровней… Кстати, на местном уровне эта проблема еще острее, чем на региональном.

Юрий Коваленко: То есть получается, что у каждой проблемы финансовой есть фамилия, имя и отчество?

Дмитрий Журавлев: Понимаете, есть задачи, которые нашим законодательством закреплены за регионом, местной властью и федеральной властью. Вузы, например, в основном региональные – на региональном бюджете. Федеральные университеты – на федеральном бюджете. Вот самый простой пример, да? Но бюджет – это одна история. Он у нас вот так складывается, определенным образом по определенной формуле. А задача – это другая история. У нас не приложены к задаче.

Вот если мы даем региону задачу – выплачивать учителям 200% от зарплаты по региону, – мы должны посчитать на федеральном уровне, какие налоги надо этим регионам передать. И тогда не будет проблемы ни квазирасходов, ни… То есть вот тогда действительно, если какой-то регион станет очень много задолжать, то это будет вопрос качества экономического управления региона. А сейчас это в основном вопрос разброса между задачами, которые стоят перед регионом, которые возложены на него законом. Это не кто-то придумал, отдельный чиновник и сказал: "Занимайтесь".

Ольга Арсланова: "Платите мне".

Дмитрий Журавлев: И теми прибылями, которые эти регионы имеют. Почему Татарстан в свое время поднимал вопрос о соотношении? Совет Федерации, кстати, резолюцию на эту тему принимал – соотношение объемов и видов налогов, которые попадают на разные уровни, и реальных обязательств, социальных в первую очередь, которые возложены на разные уровни. У нас же самые большие социальные обязательства внизу, а самые большие доходы вверху.

Ольга Арсланова: Вот! Кстати, о доходах хотелось поговорить. Я так понимаю, что сейчас источники доходов регионов – это что у нас? Налог на прибыль, НДФЛ и акцизы, да?

Дмитрий Журавлев: Да.

Ольга Арсланова: И все, получается?

Дмитрий Журавлев: Ну, дело в том, что… Вы же понимаете, что налог на прибыль – как известный пес из известной сказки. Ты сначала его догони, чтобы сфотографировать, а потом еще раз, чтобы фотографию отдать, да? То есть это еще одна особенность нашей системы.

В свое время это было очень рационально. Когда это вводилось, так и надо было делать. Но то время закончилось. В нашей системе самые собираемые налоги – федеральные, и самые несобираемые – местные. Во всех странах мира, по крайней мере в странах Европы, наоборот. Понятно, что человек, который собирает налоги на районном уровне, он не министр финансов, у него там не семь пядей во лбу. Он должен проще работать.

Ольга Арсланова: Но при этом ему нужны больше всего как раз эти налоги, которые останутся в регионе.

Дмитрий Журавлев: Да. Почему это было в свое время приведено? Это был ответ на "парад суверенитетов". Не меняя политической системы, мы создавали финансово-экономический стержень, который заставлял регионы ориентироваться на федерацию.

Юрий Коваленко: То есть опять у нас получается такая ситуация, что непонятно, кто виноват?

Дмитрий Журавлев: Но это было 17 лет назад! 17 лет назад это было правильно. 17 лет назад так и надо было. Но 17 лет прошло уже. У нас уже нет вопроса – у нас федерация стоит или не стоит?

Юрий Коваленко: Реалии изменились.

Ольга Арсланова: То есть через 17 лет, получается, это и привело к тому, что у нас сейчас так много дотационных регионов, регионов, которые задолжали, как Костромская область, 20 миллиардов?

Дмитрий Журавлев: Да. А что такое дотационные регионы?

Ольга Арсланова: То есть оно – порождение вот этой системы?

Дмитрий Журавлев: Это регионы, у которых объем доходов бюджета не позволяет им выполнять те социальные обязательства на количество людей… Вот на одного человека вы должны, на образование, на медицину вот столько, в любом регионе. Этого требует Конституция. Все граждане равны, да? Чтобы это выполнить, вы должны давать дотации из федерального бюджета, потому что у региона всего его бюджета в принципе не хватит на выполнение этих социальных обязательств.

Ольга Арсланова: А что ему нужно отдать, чтобы бюджет пополнить? Какие полномочия должны быть у региона?

Дмитрий Журавлев: Нет, полномочий у него хватает. У него доходов мало.

Ольга Арсланова: Хорошо. А на чем еще он может заработать? Что еще он может оставить внутри для того, чтобы хотя бы эти обязательства выполнить?

Дмитрий Журавлев: Нет, понятно, что должно остаться на федеральном уровне. Это внешняя торговля. Потому что если доходы с границ разойдутся по регионам, мы вообще концов потом не найдем, где и что находится, да? Вот это должно остаться на федеральном уровне, потому что у федерации тоже же есть целый ряд обязательств, которые может выполнять только она. Например, содержание вооруженных сил, да?

Ольга Арсланова: Понятно.

Дмитрий Журавлев: А сюда нужно отдать как можно больше доходов, которые идут из бизнеса. Вы знаете, почему было так много трений по поводу курортного сбора? Не знаете? Ведь дело даже не в самом сборе.

Ольга Арсланова: Потому что никому платить не хочется.

Дмитрий Журавлев: Нет-нет-нет. Просто первоначально, в первом варианте закона… Его почти сразу отменили. Я даже в Общественной палате участвовал в обсуждении в свое время как эксперт Общественной палаты. Была такая идея, что мы будем собирать курортный сбор ровно на эту суму, и мы будем снижать дотации из федерального бюджета. После чего регионы, естественно, задали вопрос: "А зачем все это?"

Юрий Коваленко: И почему из кармана обычного туриста?

Дмитрий Журавлев: Да, фактически турист должен был по этому первому варианту платить деньги федеральному бюджету. Какая здесь была связь с развитием курортов?

Юрий Коваленко: Ну, еще один акциз фактически.

Дмитрий Журавлев: Понимаете, это очень яркий пример вот этого… Как сказал один бывший министр финансов: "Мы создали налоговую дисциплину". Вот налоговая дисциплина порой заходит за всевозможнейшие пределы.

Юрий Коваленко: Вы говорили про 17 лет – по поводу того, что 17 лет назад эта система работала, а сейчас это не работает. Вот вы назвали регионы, которым не нужны деньги, которые, скажем так, худо-бедно, но справляются со всем этим делом. И регионы, которые не справляются вообще. Вот за 17 лет есть ли такие регионы, которые все-таки, несмотря на эту систему, перешли из, скажем так, упаднических в хорошие?

Дмитрий Журавлев: Вот в обратную сторону – часто.

Юрий Коваленко: Ну, это понятно.

Дмитрий Журавлев: А вот туда… Понимаете? И дело не в упаднических. Например, абсолютно дотационный Дагестан имеет огромные темпы роста экономики. Дело не в упадке. Понимаете, очень долго… Вот сейчас правительство об этом стало говорить, но очень долго развиваться было невыгодно, потому что чем больше ты развиваешься, тем меньше дотаций тебе достается. Потому что дотации – это же…

Ольга Арсланова: Она должна быть использована.

Дмитрий Журавлев: Нет, это минус от бюджета.

Юрий Коваленко: Выгоднее прибедняться.

Дмитрий Журавлев: Чем меньше у тебя бюджет, тем больше у тебя дотаций, потому что общая социальная нагрузка должна быть равной. Вот сейчас только правительство… ну, не сейчас а с весны заговорило. И правильно. Я часто критикую правительство, но тут я с ним согласен. Нужно, наоборот, максимально давать какие-то бонусы тем регионам, которые увеличивают налогооблагаемую базу. А это уже против той системы, которая сложилась. Потому что сейчас система такая: "Если сможешь выжить сам, мы тебе меньше дадим".

Ольга Арсланова: Понятно. Спрашивают наши зрители: "Почему долги регионов растут, как снежный ком, и никто за это не отвечает, а просто происходит смена губернаторов?" Можно коротко нашему зрителю объяснить, почему эти долги растут постоянно?

Дмитрий Журавлев: Долги растут, потому что социальные обязательства остаются, а доходы регионов, в общем, не растут. У нас, напомним, доллар вырос в два раза, например, да? Это не причина, это просто показатель. Причины более глубокие. И естественно, в валютном эквиваленте объем денег в бюджете уменьшился.

А социальные обязательства никуда не делись. Вы должны строить школы, вы должны платить учителям, вы должны платить врачам и так далее, и так далее, и так далее. При этом еще раз повторяю: изначально получилось так, что в плюсе остаются только регионы, у которых есть налог на недра. Вы знаете, что такое налог на недра? Это налог, который распределяется в равных долях между тремя уровнями бюджета. В результате федерация получает только 30%. И вот регионы, где есть сырье – а следовательно, налог на недра – вот у них нет ни одной из тех проблем, которые мы сейчас обсуждаем.

Ольга Арсланова: И они регулярно во всяких этих рейтингах уровня жизни рядом с Москвой и Петербургом.

Дмитрий Журавлев: Да-да-да. Потому что федерации достается не 60%, как в других регионах, от общего объема денег, которые дает регион, а только 30%. А в других регионах наоборот. То есть общий объем всех бюджетов регионов меньше федерального бюджета почти в два раза.

Юрий Коваленко: То есть получается, что закон сохранения энергии, грубо говоря, не работает в этой ситуации, да? Получается, что деньги уходят, приходят, но опять же их не найти. А в итоге страдают обыкновенные, простые люди на местах.

Дмитрий Журавлев: Страдают, конечно, потому что это же та самая социальная нагрузка. Собственно социальная нагрузка – это и есть ответственность государства перед людьми.

Юрий Коваленко: А с кого спрашивать?

Дмитрий Журавлев: Потому что если государство не содержит школы, больницы и так далее, то… Правда, есть еще задача – защищать (в смысле – оборона). Но вот если плюс оборона, то тогда непонятно, а где государство?

Ольга Арсланова: Хотя эти социальные гарантии далеко не везде (простите за тавтологию) гарантированы, как отмечают наши зрители. То есть вроде бы они по Конституции нам везде положены, но мы видим, что в одних регионах больницу построили, а в других – разрушилась.

Дмитрий Журавлев: Вот вам пример, да. Вот вам пример прекрасны: губернатор одного из регионов докладывает главе Правительства (это официальная информация) об огромном успехе его региона. Они школу новую ввели. Один экземпляр. Уже сам факт, понимаете?

Ольга Арсланова: А сколько там тысяч жителей?

Дмитрий Журавлев: Вот мне было важно, что человек в принципе это объявил своим успехом. Не то, что он виноват… Он, может быть, действительно все силы вложил в строительство этой школы, потому что у него денег мало в регионе. Я его не виню. Может быть, он герой. Но сам факт того, что регион не самый бедный в стране всеми силами построил школу, и это докладывается как успех главе Правительства – это уже плохой пример.

Юрий Коваленко: Значит, на чем-то сэкономил, получается, да? И где-то куда-то не ушли эти деньги.

Дмитрий Журавлев: Сэкономил, привлек инвесторов, не знаю. Варианты просто разные. А что конкретно этот губернатор сделал – только он может рассказать.

Ольга Арсланова: Или откуда-то взял, от других людей, да?

Дмитрий Журавлев: Нет, можно инвесторов привлечь к какому-то экономическому проекту, получить прибыль от экономического проекта – и за счет этого получить налог с этого проекта и с этого что-то построить. Но, понимаете, вот в том-то и дело, что главное… Еще раз. С чего мы начали? Главная тяжесть социальная находится на местном даже бюджете (мы с вами это не обсуждаем, это гораздо более сложная и острая проблема), а главные деньги – на федеральном.

Юрий Коваленко: Ваши прогнозы при такой системе?

Дмитрий Журавлев: И пока это противоречие не будет разрешено, мы будем с вами хоть каждую неделю здесь встречаться и обсуждать одну и ту же историю.

Ольга Арсланова: Так решить вроде бы несложно. Вопрос: может быть, опасаясь давать вот такую экономическую свободу для маневра регионам, вертикаль себя пытается сохранить политически?

Дмитрий Журавлев: Ну, я думаю, что вертикаль себя политически и так сохранит. Почему я и говорил про 17 лет? Вот 17 лет назад то, что вы сказали, было стопроцентной правдой. Для того чтобы просто сохранить страну, нужно было идти на это. И тогда это было правильно. Но за 17 лет вертикаль, в общем, устоялась.

Другой вопрос, что, понимаете, бюджет региона, а руководит им губернатор. Губернатор в любом варианте через 8 лет уйдет. А что вы потом будете с него спрашивать через 8 лет? Вы извините, там будет уже другой губернатор. То есть в долг берет один, а отдавать-то будет другой. И это действительно вопрос – как выстроить систему так, чтобы привязать вот то, о чем спрашивал зритель, чтобы привязать ответственность? "Деньги-то не мои, а государственные. Ну да, потратил. Но я же не украл. Я дорогу построил". Только денег нет в результате. А надо строить еще, еще и еще.

Юрий Коваленко: Получается – нельзя отпускать губернатора с поста, пока он не выплатит кредит своего региона.

Дмитрий Журавлев: Ну, тогда, вы знаете, они там жить будут просто.

Юрий Коваленко: Главное, чтобы они работали.

Ольга Арсланова: "При этом каждый новый губернатор, – пишет нам зритель из Владимирской области, – и мэр строят себе особняки. Нормально ли это? На это всегда находятся деньги". Ну, мы понимаем, что у каждого могут быть жилищные какие-то деньги. Например, часто Москву обвиняют, вспоминают траты на подсветку деревьев – объявленные 6 миллиардов рублей, которые Москва потратит. В других регионах людям не хватает на все самое необходимое.

Дмитрий Журавлев: Бюджет Москвы сколько?

Ольга Арсланова: Вот! Вопрос…

Дмитрий Журавлев: Бюджет Москвы равен… Вот если Москва весь свой бюджет отдала бы в федеральный бюджет, то у нас был бы положительный бюджет страны.

Ольга Арсланова: Я вот только что хотела это предложить. А мы можем такой принцип взаимопомощи в рамках федерации использовать? Это же было бы справедливо, согласитесь.

Дмитрий Журавлев: Ну, вы знаете, это же все-таки деньги, поэтому здесь надо, наверное, сказать не о взаимопомощи, а о каком-то кредитовании, пусть и суперльготном.

Ольга Арсланова: Беспроцентном.

Дмитрий Журавлев: Но, с другой стороны, вы спросите у москвичей… Мы с вами больше говорим с людьми, кто звонит нам и пишет из Орла, из Красноярска, я помню, здесь были вопросы. А спросите у москвичей. Это же, извините, деньги из их налогов. Они тоже жить хотят хорошо, да? Здесь ведь палка о двух концах. Есть вопрос справедливости в смысле равенства. И есть вопрос справедливости: "Если я работаю, почему за мои деньги должен жить кто-то еще?" Да? И это справедливость, и это справедливость. Нужен баланс. И этот баланс не так легко найти.

Ольга Арсланова: Ну, просто потому, что, вероятно, моя зарплата в Москве чуть выше, чем у него, потому что он очень многое отдает Москве, и это распределяется именно здесь.

Дмитрий Журавлев: Ну, моя зарплата в Москве в первую очередь выше, потому что у нас с вами и цены в магазинах выше, да?

Ольга Арсланова: Ну, не на все.

Дмитрий Журавлев: Не на все и не везде, согласен, потому что на Севере цены, наверное, повыше будут. А во-вторых, не наша с вами зарплата увеличивается за счет вот этого перераспределения, а затраты федерального бюджета, например, на подержание статуса Москвы как столицы.

Вот у нас с вами за стеной… за спиной, извините, висит вот этот супермосковский пейзаж, да? Вот это во многом, хотя строил и бизнес… Но он строил почему? Потому что был уверен, что в столице захотят жить бизнесмены, политики, и они выкупят все вот это – как и получилось. И вот это признак этого самого…

Знаете, почему в Москве так много денег? Потому что крупнейшие фирмы считают необходимым регистрироваться здесь. А считают они необходимым регистрироваться здесь, потому что здесь находится министерство экономическое, с которым надо постоянно взаимодействовать. Нельзя нефть добывать, нельзя уголь добывать, нельзя почти ничего делать, если ты не взаимодействуешь с властью. И поэтому… Вот у нас часто сама власть говорит: "Ребята, расходитесь по регионам, платите налоги там". А они не потому, что они злые и не хотят. Сама система управления так выстроена, что они могут эффективно работать, когда они в Москве, где бы они ни работали физически.

Ольга Арсланова: Насильственно рассортировать органы федеральной власти – это поможет?

Дмитрий Журавлев: Вы поймите, им нужно только два органа – Администрация президента и Правительство. Я боюсь, что законодательные органы им пока в нынешнем виде еще не нужны. Хотя роль законодательных органов на глазах меняется. Вы знаете, за последний созыв, я так удивился…

Ольга Арсланова: С приходом Володина, да?

Дмитрий Журавлев: Да. Дума становится все влиятельнее и влиятельнее. Хотя ни законы не меняются, права все одинаковые, какие были три года назад, такие и сейчас, а вот меняется. Оказывается, можно изменить и в рамках одного законодательства занимать совершенно разные позиции.

Ольга Арсланова: Ну, тут разные мнения есть. Полезно ли это нашей системе?

Дмитрий Журавлев: Это другой вопрос. Просто это вопрос отдельного разговора.

Ольга Арсланова: Да, это отдельная тема.

Дмитрий Журавлев: Мне он очень интересен. Но не знаю, во-первых, насколько интересно это людям. Вот про финансы-то им интересно.

Ольга Арсланова: А что-то изменится (если можно, коротко резюмируя) после того, как Силуанов сделал предложение?

Дмитрий Журавлев: Я не думаю, что изменится много, потому что в условиях, когда внизу все перенапряжено, то формы какие-то вверху… Если у вас корни хилые, то как ни подстригай крону, дерево будет, в общем-то, примерно то же самое.

Ольга Арсланова: Спасибо. Дмитрий Журавлев, генеральный директор Института региональных проблем, был в прямом эфире.

Юрий Коваленко: Спасибо.

Повлияет ли на ситуацию мораторий на квази-расходы регионов